Es mejor invertir en personas y no en paquetes agrícolas

La semana pasada, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) de El Salvador anunció que el programa de distribución de semillas y fertilizantes entregará 325 mil paquetes a partir de abril de 2012, con un costo directo de US$27 millones.

Durante varios años, existieron fuertes acusaciones de manipuleo político en la distribución de los paquetes (que incluso llevaron a la dimisión del primer Ministro de Agricultura de la actual administración, Manuel Sevilla), pero con el nuevo registro de productores a partir de la distribución en 2011, este aspecto se ha minimizado, aunque siempre existen quejas sobre los criterios de selección y la eficiencia del proceso de inscripción.

Sin embargo, mi problema con los paquetes no descansa en quienes los reciben, sino en cuestionar si debe existir el programa.  No soy la única que piensa así.  Por ejemplo, pueden ver la opinión del anterior representante del IICA en el país sobre el programa.

Reconozco que la eliminación del programa en un solo golpe no sería factible en términos políticos, aunque en algún momento, parece que el actual Ministro López Suarez estaba dispuesto a iniciar ese proceso:

“El tema de la semilla mejorada no es un tema que va a sacar a la agricultura adelante, sino que es un tema que genera una serie de distorsiones y que al final no termina ayudando al agricultura a salir adelante y al país para formar una política de abastecimiento…Vamos a desmontar el programa de semilla mejorada y vamos a buscar otros que permita a los agricultores que puedan encontrar mercado para su productos.” (El Diario de Hoy, 17 agosto 2010; y lapagina.com.sv, 18 agosto 2010)

Esta fue una postura de mucho coraje, y llevó el MAG a la creación del Plan de Agricultura Familiar (PAF), pero luego, las presiones políticas parecen haber sido demasiadas, y la distribución de semilla fue incluida de nuevo en 2011, continuando aparentemente con el mismo número de paquetes en 2012.

Considero que el PAF es un programa con mucho beneficio potencial debido a la asistencia técnica para la producción y diversificación, y el apoyo a la organización de las cadenas productivas.  También son muy positivos los esfuerzos para fomentar la producción nacional de semilla mejorada de maíz y frijol.  Pero la insistencia en incluir los paquetes agrícolas en el PAF, sin buscar un horizonte para su eliminación, perpetúa el uso ineficiente de esa gran cantidad de recursos.  Con los US$27 millones que se gastarán este año, el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) podría por lo menos duplicar el número de personas recibiendo asistencia técnica en el Programa de Abastecimiento Nacional para la Seguridad Alimentaria y Nutricional, o en el Programa de Agricultura Familiar para el Encadenamiento Productivo, ambos del PAF.

Historia del programa

Desde 2004, se han realizado programas de entrega de paquetes agrícolas (semilla y otros insumos) sin retribución ninguna por parte de los productores de granos básicos.  El programa creció fuertemente entre 2005 y 2009 (ver gráfica), e incluso en algunos años, se utilizaron fondos de préstamos internacionales para pagar por parte del costo del programa.  A partir de 2010, se ha redimensionado el programa, aunque el número de beneficiarios se mantiene relativamente alto.

¿Cuáles son los beneficios del programa?

A solicitud del MAG, en 2010, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) inició un proceso sistemático de evaluación del programa de paquetes agrícolas, incluyendo una encuesta entre los beneficiarios para determinar cómo sus patrones de producción y productividad son diferentes a otros productores no participantes.  Sin embargo, hasta la fecha, se desconocen los resultados del análisis.

Aún así, se puede intuir que los impactos en la producción o productividad son limitados, ya que para la gran mayoría, los paquetes representan la sustitución de la compra de insumos, y más aún no significa un incremento importante en el uso de semillas mejoradas.  Por ejemplo, según cifras del MAG, en 2006/07, el 76.3% del área sembrado de maíz blanco utilizaba variedades híbridas, cuando el programa todavía aún tenía una cobertura menor.  Más bien, el programa sí representa un pequeño subsidio económico para los beneficiarios (menos de US$100), y para las familias más pobres que siembran granos, es un apoyo a su seguridad alimentaria.

Entonces, no hay ninguna evidencia que el programa genera una mayor producción ni productividad, ni un beneficio de largo plazo para el país.  Aún dando el beneficio de la duda al impacto del programa en la producción, si mañana se quitan los paquetes, su efecto desaparece.  En comparación, una asistencia técnica de calidad genera un cambio permanente en la productividad y en el bienestar de los productores, al invertir en sus conocimientos, sin mencionar los beneficios económicos de la diversificación agrícola en los ingresos de los agricultores.

Luego, el programa de paquetes agrícolas no contempla ningún criterio ambiental; entonces, productores en laderas que degradan el suelo, igualmente pueden acceder.  Se ha estimado que el 70% de la producción de granos básicos en el país ocurre en laderas.

Finalmente, ¿cuál es el papel del programa en el desarrollo agropecuario de largo plazo?  Considerando el objetivo mayor el bienestar económico de los productores y sus familias, es clave el mensaje que envía el gobierno por medio de sus políticas, ya que al seguir respondiendo a presiones políticas para el subsidio a los granos básicos desmotiva la diversificación.  Se debe preguntar qué pasará en diez años, cuando los precios internacionales de granos básicos podrían volver a deprimirse.  Aunque el maíz blanco no está sujeto a desgravación arancelaria en CAFTA, su producción en pequeña escala (lo cual es la situación para el 87% de productores) no representa una opción viable para salir de la pobreza debido a la baja rentabilidad del cultivo y por las condiciones de suelo en laderas que perjudican la productividad futura.

Recomendaciones de política

Rotar la entrega de paquetes entre beneficiarios, proporcionando semilla cada tres años mientras que los beneficiarios puedan guardar o comprar su semilla en los otros dos años.  Los rendimientos sufrirían poco, y el costo de reduciría grandemente, permitiendo mayor inversión en los servicios de asistencia técnica e investigación del PAF.

Focalizar el subsidio en los más necesitados, aprovechando las bases de datos de familias rurales en pobreza recopilados por el Ministerio de Economía para la entrega del subsidio al gas propano y el sistema de información de Comunidades Solidarias Rurales.  Esta medida permitiría otra reducción en el número de beneficiarios, con los recursos siendo utilizados para otros programas de desarrollo agropecuario.

Introducir un criterio ambiental para no fomentar la siembra de granos básicos en laderas, en la medida que estos productores puedan aprovechar programas de diversificación agrícola en el PAF y la necesaria agregación de programas de compensación por servicios ambientales al tener cultivos permanentes o usar medidas de conservación de suelos.  Es especialmente importante mantener y ampliar estos esfuerzos de diversificación agropecuaria, ya que el cambio en la composición de la producción agropecuaria es un proceso lento.

Sustituir el mecanismo actual de repartición física de insumos por un sistema de cupones o bonos canjeables en los más de 800 agroservicios certificados por el MAG.  Este sistema genera una reducción importante en los costos de logística del programa, y además puede permitir cierta flexibilidad en cuanto a la selección de variedades de semilla y tipos de abono a otorgar a los productores, según sus necesidades.  La experiencia en otros países, por ejemplo, Tanzania en África, ha sido muy bien documentada.

About amyangel5

Economista agrícola, analista del sector agropecuario salvadoreño y centroamericano.
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2 Responses to Es mejor invertir en personas y no en paquetes agrícolas

  1. Me parecen muy acertadas sus elucubraciones y recomendaciones en este artículo. Al menos coincidimos en múltiples aspectos del asunto en cuestión. Por las complicaciones políticas muy pocos se atreven a ver y sugerir la anulación de este programa “paternalista” creado en otra época solo por liberar presiones sociales, pero que nos lleva a mantener aun hoy el circulo de la pobreza que se sufre en el agro salvadoreño.

  2. Pingback: Free Trade Threatens El Salvador’s Seed Distribution Program | Voices on the Border

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